El proceso de formación de un nuevo Código de las familias deviene en un ejercicio participativo inédito en la práctica política y jurídica cubana. De conjunto con el valor científico y humano que expresan sus contenidos, su elaboración ha tenido el reto -como ninguna otra ley ordinaria en el país- de combinar y articular fórmulas representativas, deliberativas y directas de democracia.
El constituyente de 2019 decidió (en referendo constitucional) que la labor que realiza la Asamblea Nacional del Poder Popular en el procedimiento legislativo debía complementarse, para el caso del futuro Código de las familias, con la deliberación ciudadana y el voto popular.
Dicho así parece fácil, pero engranar las dinámicas propias de cada instrumento político en función de un resultado lo más democrático, inclusivo y transparente posible es un ejercicio complejo. Sin embargo, para un modelo político socialista como el cubano, potenciar la participación popular en sus procesos decisionales y lograr su complementariedad y articulación con las estructuras de representación, debe ser un imperativo del día a día.
Uno de los elementos novedosos de este proceso y que a su vez ha generado mayor polémica o dudas a su alrededor, es la realización por primera vez en el país de un referendo de tipo legislativo. No es extraño que esto suceda ya que el referendo no tiene en la tradición política y jurídica cubana el desarrollo práctico de otras instituciones como la rendición de cuentas o la propia consulta popular. Es que, para estos mecanismos, su práctica ayuda no solo a ganar en cultura de la participación por parte de la ciudadanía, sino también permite corregir sus procedimientos, sobre todo porque en su implementación necesitan del trabajo mancomunado de la ciudadanía, los órganos electorales, las organizaciones sociales, políticas y de masas, las estructuras representativas, la administración pública, entre otros.
La implementación del referendo en Cuba, hasta ahora circunscrita al ámbito constitucional en 1976 y 2019, estrenará el próximo 25 de septiembre una nueva modalidad para que la ciudadanía tome parte del proceso decisional del Estado o en palabras constitucionales para que los ciudadanos incidan de forma directa en el ejercicio y control de su poder para la toma de decisiones con carácter general (art. 80 constitucional).
Ante la convocatoria del próximo domingo vale la pena entonces realizar un acercamiento a esta institución, así como volver sobre algunas de las interrogantes que sobre el referendo se han planteado. ¿Qué es un referendo y cuál es su regulación en Cuba? ¿En qué se diferencia con el plebiscito? ¿Qué implica que el referendo del Código de las familias sea de tipo legislativo? ¿Pueden los derechos ser sometidos a referendo? ¿Qué elementos pudieran potenciar la calidad de la participación en las etapas siguientes? ¿Cuál es la importancia de este ejercicio participativo? El objetivo de estas líneas no es otro que brindar herramientas a los ciudadanos para la realización de una participación responsable en el referendo, lo que implica además de conocer los contenidos que se proponen, ser conscientes de las características y efectos jurídicos que lleva consigo esa participación.
¿Qué es un referendo y cuál es su regulación en Cuba?
El referendo es una de las fórmulas propuestas desde la democracia directa para propiciar la participación de la ciudadanía en el ejercicio del poder político del Estado, específicamente en la formación de las leyes.
Mientras que otros derechos políticos o mecanismos de participación como el derecho de manifestación, o la consulta popular, identifican demandas populares o propician el debate y la deliberación ciudadana, el referendo impacta directamente en la esfera decisional del Estado. Allí donde se concreta el poder público político, el referendo viabiliza que la ciudadanía intervenga de forma directa en la toma de decisiones a través de su concreción en un instrumento jurídico.
Esto se logra debido a que el referendo es también una forma de procedimentar la participación y por tanto alude a una secuencia de etapas mucho más complejas y diversas que el momento del sufragio individual con el que se suele reducir y simplificar. Por el contario, este no inicia ni termina con el voto, sino que involucra una serie de fases y acciones entre las que se encuentra su activación obligatoria o facultativa, la iniciativa, la aprobación del documento que se somete a referendo, la redacción y aprobación de la pregunta, el control de constitucionalidad de ambos elementos, la organización de las estructuras electorales, la comunicación y divulgación en torno a la propuesta, el debate y la deliberación individual y colectiva previa, la movilización ciudadana, la votación, el escrutinio, los quorum de participación y aprobación, el resultado y la aplicación de sus efectos.
En Cuba el referendo quedó configurado en el texto constitucional de 2019 como un derecho de participación (art. 80 d), expresión del principio de soberanía popular del artículo 3. La institución debe ser activada de forma obligatoria para las reformas constitucionales que se refiera a contenidos especialmente protegidos (art. 228) y para el caso del proyecto del Código de las familias tal cual se estableció en la disposición transitoria decimoprimera. Además de estas activaciones de carácter preceptivo el referendo puede también ser convocado por la Asamblea en los casos que esta considere procedente (art. 108). El Consejo de Estado (CE) es responsable de la atención del proceso (art. 221 Ley 131 de 2019), en coordinación con el Consejo Electoral Nacional, quien lo organiza, dirige y supervisa (art. 211). Su aplicación está en principio prevista para el ámbito nacional, no obstante, pudiera sostenerse que es también posible en asuntos relativos al municipio debido a la formulación constitucional que se les dio a las garantías de los derechos de participación en el ámbito local (art. 200 f).
El referendo además tiene desarrollo legislativo en Cuba principalmente en las leyes No. 127 de 2019 Ley Electoral y No. 131de 2019 de Organización y Funcionamiento de la ANPP y el CE. En ellas se establece que a través del referendo los ciudadanos con derecho electoral, mediante el voto libre, igual, directo y secreto expresan si ratifican, aprueban, modifican o derogan determinada disposición jurídica, o ratifican la reforma constitucional a que se refiere el artículo 228 de la Constitución de la República. (art. 256 Ley 127 y art. 218 Ley 131). Esta regulación amplía las modalidades de referendo que pueden ser activadas, aunque es omisa en cuanto a las tipicidades y características que tendrán en su procedimiento.
¿En qué se diferencia con el plebiscito?
Referendo y plebiscito son instituciones de democracia directa y por tanto tienen similitudes en su procedimiento. Sin embargo, la ciencia jurídica le confiere a cada uno identidad propia y distingue entre sus contenidos, características y efectos en el ordenamiento jurídico y en el sistema político en general.
Mientras que el referendo recae sobre un acto normativo o de naturaleza jurídica, el plebiscito lo hace sobre un acto de naturaleza política o de gobierno, caracterizado este último por una nota de excepcionalidad y extraordinariedad en el orden interno o internacional. Este fue el criterio acogido por la Ley Electoral cubana para distinguir entre ambas instituciones (arts. 256 y 257).
Esto determina que la decisión política tomada por la ciudadanía en el plebiscito será susceptible de asumir forma jurídica, pero para ello necesitará de un acto normativo posterior. En cambio, en el referendo se somete a consulta directamente una propuesta de instrumentalización jurídica, contentiva de una, varias o múltiples decisiones políticas. Esto delinea algunos de sus rasgos característicos, la pregunta del plebiscito por ejemplo tiende a hacer referencia a una cuestión o asunto muy específico y en el referendo el rango de elementos a evaluar con relación a una temática será mayor. Sin dudas, esto añade complejidad a las consultas realizadas a través del referendo, pero amplía la posibilidad de decisión de la ciudadanía, quienes votarán no sólo con relación a una temática concreta, sino también a cuáles deben ser los marcos jurídicos que la sostengan.
¿Qué implica que este referendo sea de tipo legislativo?
Al contrario de las experiencias referendarias cubanas previas, lo que se somete a consulta de la ciudadanía en esta ocasión no es un texto constitucional sino una propuesta de ley ordinaria, en este caso sobre un nuevo Código de las familias. Esta distinción está relacionada con el nivel jerárquico de la disposición jurídica o proyecto que se somete a referendo, siendo la Constitución la disposición de mayor jerarquía en el ordenamiento jurídico seguida por la Ley.
Esto implica una diferencia con relación a los límites y características que debe tener el documento que se somete a consulta. Mientras en el referendo constitucional existe mayor libertad para la modificación, sustitución o renovación de articulados –limitado por cláusulas de intangibilidad o contenidos pétreos- para el caso del referendo legislativo la propuesta sometida a votación debe ser respetuosa de los contenidos constitucionales (art. 7 constitucional), lo contrario generaría incongruencias en el ordenamiento que llevarían -por el principio de supremacía constitucional- a la inaplicación de la disposición en cuestión. De ahí que la propuesta que va a referendo legislativo debe desarrollar los derechos, deberes, principios ya contenidos en el texto constitucional e incorporar otros nuevos, específicos de la materia que permitan la mejor realización de estos.
Este es un elemento importante para entender como la comisión redactora -concluida la consulta popular- tuvo que elaborar un nuevo proyecto de Código donde se incorporaran los planteamientos de la ciudadanía y a la vez se respetaran los contenidos constitucionales.
¿Pueden los derechos ser sometidos a referendo?
Otro de los temas polémicos en torno a este referendo ha sido la interrogante sobre si los derechos pueden ser llevados a referendo, sobre todo cuando estos afectan a un grupo que puede no ser representativo a nivel social. Plantearse la interrogante es válido puesto que el mecanismo referendario supone la toma de una decisión por mayoría de votos, regla que, no debe olvidarse, también aplica para la toma de decisiones en el seno del órgano con función legislativa en el país (art.18.1 Ley 131 de 2019). Sin embargo, la doctrina para resguardar los derechos de estos grupos que pueden verse afectados y demostrar que los referendos en materia de derechos son jurídicamente viables distingue entre los referendos de tipo regresivos y progresivos. Se señala que el límite o la prohibición de realizar un referendo debe imponerse sólo cuando uno de los posibles resultados del referendo implique restricción o eliminación del contenido esencial de alguno de los derechos previamente reconocidos. Sin tener que prohibirse una votación que abogue por la progresividad de los derechos y que la otra alternativa sea la vuelta al status quo previo al referendo.
Asumir una postura completamente contraria a los referendos que versen sobre derechos sería -por la interconexión entre ellos- renunciar a la realización de referendos sobre un amplio e indeterminado espectro de cuestiones conexas, incluido los referendos constitucionales que también versan sobre derechos. De lo que se trata es de que el referendo sea un medio popular para la conquista de más y mejores derechos para todos y que en este proceso se protejan a su vez los derechos ya reconocidos.
Esto a los efectos del referendo del Código de las familias supuso que tanto el contenido de la propuesta como la formulación de la pregunta referendaria no podía implicar en ninguna de las alternativas de votación la restricción o eliminación del contenido esencial de algún derecho previamente reconocido. El análisis sobre el cumplimiento de este requisito puede verse en los dictámenes realizados por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la ANPP.
¿Qué elementos pudieran potenciar la calidad de la participación en las etapas siguientes?
Superada la activación del referendo corresponde transitar por la etapa de consulta y decisión propiamente dicha. Ellas abarcan varios momentos trascendentales para la participación: la deliberación individual y colectiva que se produce para optar por una opción u otra, las acciones preparatorias de toda la estructura electoral que sirve de soporte para el referendo, la realización del sufragio individual el próximo 25 de septiembre y la aplicación de los efectos que acarrea el resultado. Sobre estos momentos existen algunas pautas que pudieran contribuir a potenciar los elementos democráticos de este proceso.
El estudio y análisis por parte de la ciudadanía del documento que será sometido a referendo. Hay que recordar que, aunque la consulta popular adelantó parte de la deliberación sobre los tópicos y contenidos propuestos, el documento sufrió modificaciones para incorporar los resultados de la consulta. De ahí que sea importante que la ciudadanía consulte la versión final del documento publicado en la Gaceta Oficial.
Rol protagónico de los medios de comunicación en continuar ofreciendo información fidedigna sobre los contenidos que se proponen, así como realizar una programación diferenciada en términos de rangos de edades, públicos, horarios y lenguaje.
El órgano electoral deberá garantizar el cumplimiento de derechos constitucionales como la participación (art. 80), el derecho al voto (art. 205), la libertad, la igualdad (art. 1 y 42), la no discriminación (art. 41 y 42), así como regir su actuación por los principios de transparencia, confiabilidad, imparcialidad, publicidad y autenticidad para encabezar el proceso de participación democrática.
Culminada la votación, el Consejo Electoral Nacional deberá a la menor brevedad posible informar de su resultado a la ciudadanía e incluir en su informe los datos relativos a los porcientos de participación y aprobación.
Una vez declarado el resultado deben aplicarse con carácter vinculante los efectos jurídicos y políticos previstos para cada una de las opciones. Con relación a esto último y teniendo en cuenta que el referendo implica una secuencia de acciones, deberá precisarse y declararse a partir de qué momento se produciría la entrada en vigor en caso de que la votación resultara favorable.
¿Cuál es la importancia de este ejercicio participativo?
Los referendos no son una panacea, ellos entrañan riesgos, dificultades y retos en su implementación. Sin embargo, la construcción de una democracia de tipo socialista implica ubicar a la participación en un espacio privilegiado y neurálgico dentro de los valores, principios, derechos y garantías que defiende el proceso revolucionario cubano. Si para otras democracias la participación puede ser algo accesorio, en el socialismo cubano la participación popular debe jugar un papel protagónico en todos los procesos, pero principalmente en aquellos relacionados de forma directa con la toma de decisiones político-públicas (arts. 1, 3 y 80 constitucional). La clave está en combinar su reconocimiento normativo con una configuración y práctica que lo realice de la forma más democrática posible.
En pocas ocasiones como en el referendo tenemos como sociedad la posibilidad de llevar a su máxima expresión el principio constitucional de soberanía popular (art. 3). No obstante, esto viene acompañado de deberes y responsabilidades para todos. No sólo los que se derivan de nuestra intervención concreta en los diferentes momentos del referendo, sino también relacionados con el compromiso que como sociedad asumimos con la dignidad y la justicia social (art. 1 constitucional).
La propuesta de Código que se presenta protege a niños, niñas y adolescentes, les reconoce derechos a las personas adultas mayores y en situación de discapacidad, visibiliza y reconoce derechos a sectores vulnerables, condena la violencia familiar y establece herramientas para los que han sido víctima de ella, condena la discriminación contra la mujer, democratiza las relaciones familiares, le otorga efectos jurídicos al afecto, y reconoce en su articulado la diversidad de realidades que hoy existe entre las familias cubanas. Se trata de un código que ha sido tan inclusivo, revolucionario y novedoso en su texto como en su proceso de elaboración.
Uno de sus logros ha ocurrido incluso antes del momento de votación. En colectividad nos hemos cuestionado y replanteado concepciones sobre las familias muchas veces heredadas. Esto ya encierra en sí una ganancia. Como sociedad no estamos en el mismo punto del debate que en 2019. Se avanza, aunque todavía queda mucho por hacer.
El próximo domingo 25 de septiembre se nos convoca a participar en la toma de decisiones y con ello a asumir la responsabilidad que tenemos con conquistar más y mejores derechos para todas las personas. (Cubadebate)